国浩视点 | 国有企业集团资金归集管理的主要法律风险及其防范

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一、问题的提出

(一) 国有企业集团资金归集管理的概况

《企业财务通则》第二十三条规定：“企业集团可以实行内部资金集中统一管理，但应当符合国家有关金融管理等法律、行政法规规定，并不得损害成员企业的利益。”实践中，针对国有企业集团化的特点，为防控相关风险，提高资金使用效率，早在2001年，财政部就出台《关于印发<企业国有资本与财务管理暂行办法>的通知》（财企〔2001〕325号）提出，国有母公司应当建立以现金流为核心的内部资金管理制度，对企业资金实行统一集中管理，明确资金调度的权限和程序。

之后，央地国资监管部门陆续发文[注1]要求加强国有企业资金集中管理。其中，资金集中管理的核心是资金归集管理，也是在国有企业集团常见的资金管理模式。资金归集管理是指国有企业集团通过设立内部资金结算中心、财务公司等方式[注2]对集团公司及其合并报表范围内的成员单位资金实行集中统一管理，将成员单位归集至集团公司账户，以对资金支付有效监控，推动实现对资金的统一调配，盘活存量资金，调剂资金余缺，降低财务成本，最终有效控制企业集团的整体负债规模并改善债务结构。此外，为实现前述目标，国有企业集团往往还需配套对合并报表范围内成员单位的财务预算、融资计划、资金支付、票据、现金和账户开立等方面进行统一管理，进而逐渐形成了一套较为完善的财务与资金集中管理的体系。

需要指出的是，虽然资金归集管理具有一定的国家制度依据，但对于特殊行业的企业或特殊主体，按照其特殊的监管规则，大股东和实际控制人不得非法占用其资金，故即使是合并报表范围内子企业，国有企业集团也不能对其实行资金归集管理，如银行、保险等金融机构和上市公司、新三板公司。

(二) 国有企业集团资金归集管理的法律风险诱因

首先，尽管资金归集管理具有种种优势与好处，国有企业集团也在通过不断完善制度流程和加强信息化建设提高资金流转效率，但资金实际所有的主体与资金占用的主体分离在客观上仍无法避免。一旦国有企业集团合并报表内的任一成员单位不能按期足额清偿其债务，就可能面临债权人的质疑乃至维权诉讼。

其次，许多国有企业集团是按合并报表的标准将子企业纳入资金归集管理的范围，但在国有控股、国有实际控制企业还有其他中小股东，一般无偿的资金归集管理可能被认为损害了子企业和中小股东利益，进而可能面临其他中小股东的质疑乃至维权诉讼。

最后，基于前述两种情况，加之国有企业集团与其合并报表范围内的成员单位从法律上属于相互独立的法人主体，资金归集管理面临违反《公司法》等法律法规有关规定的风险，这也是下文将要分析的重点。

(三) 国有企业集团资金归集的法律性质认定

在介绍国有企业集团资金归集相关法律风险之前，需要厘清的一个重要问题是资金归集的法律性质为何？或者说，资金归集在本质上是否改变了资金的所有权人？对此，有人提出，资金归集意味着银行账户资金在企业之间转移占有，基于银行账户资金“占用即所有”的一般原则，资金归集的法律性质应是企业之间的民间借贷。笔者认为，该观点具有一定道理，但还不能完全解释资金归集的各种情况，需要根据不同实际情况具体分析，如一些国有企业集团的资金管理办法或在其与成员单位签署的资金管理协议就明确约定资金归集后资金所有权仍归成员单位。[注3]实践中，在一定条件下，银行账户内的资金不一定完全适用“占用即所有”，故在资金所有权没有转移，且没有证据证明企业之间具有借款合意的情况下，认定资金归集属于企业之间的民间借贷依据不足。

对于特殊情况下可不适用银行账户资金“占用即所有”的问题，在司法实践中已有案例。比如，在“（2016）最高法民申2528号”一案中，法院认为：“货币为种类物，虽然权利人对货币的占有可以认定为所有，但在特定条件下，不能简单根据占有即认定为所有。对于一般账户中的货币，应以账户名称为权属判断的基本标准。对于特定专用账户中的货币，应根据账户当事人对该货币的特殊约定以及相关法律规定来判断资金权属。”此外，基于类似的逻辑，在“（2020）皖01执复48号”一案中，法院认为，案涉1132964.2元款项是被执行人D数码公司因资金归集至其股东H传媒公司保管的款项，现被执行人D数码公司未履行法律文书确定的义务，故法院从其股东H传媒公司账户扣划被执行人D数码公司的归集资金1132964.2元，符合法律规定。

二、国有企业集团资金归集管理的主要法律风险

经检索相关案例可以发现，国有企业集团因资金归集涉诉的情况不在少数，但主要集中在是否因资金归集构成财务混同以及抽逃出资两个问题。在此之外，还有一些资金归集可能涉及的其他法律风险，虽暂未见相关案例，但仍值得注意。下面，笔者就结合相关法律法规和司法案例，就国有企业集团资金归集管理的主要法律风险梳理与分析如下：

(一) 被认定构成财务混同进而承担连带责任的风险

众所周知，《公司法》第二十条第三款确立了“刺破法人面纱”规则：公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。按照2019年《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《九民纪要》）的观点，前述滥用行为实践中常见的表现形式包括三种：人格混同、过度支配与控制、资本显著不足。其中，财务混同是认定人格混同、过度支配与控制的重要依据，按照《九民纪要》第10条的观点，一旦被认定财务混同，股东就很可能被认定与公司构成人格混同。

此外，与“刺破法人面纱”规则相关，针对一人有限责任公司，《公司法》第六十三条作出了更为严格的规定：一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。

因此，司法实践中，在子企业不能按期足额清偿到期债务时，其债权人就可能以资金归集造成财务混同为由，并结合其他情况，依据上述规则主张子企业所属国有企业集团应对子公司债务承担连带责任，对此类主张，法院的裁判主要分为如下几种情况：

1. 资金归集构成财务混同

在“（2018）粤民申13100号”一案中，法院认为，省建工集团作为其子企业省建总房产公司的主管部门及唯一出资人，省建工集团通过资金归集收取省建总房产公司的经营性收入并代省建总房产公司支付水电、物业等各项费用，对省建总房产公司的资金实行统一规范管理，虽然这一行为不违反法律和行政法规的规定，但实际上亦导致了两公司财产混同。

此外，“（2017）晋0781民初19号”一案中，法院认为，被告J集团对其全资子公司L公司的财产独立于J集团负有举证责任，其以资金归集的方式将L公司基本帐户内资金以转款或上划形式转入其帐户，导致被告L公司的财产不能独立于股东即被告J集团的财产，故本院对原告要求被告J集团承担连带责任的诉讼请求予以支持。而在“（2020）豫13民终6727号”一案中，对于举证责任问题，法院也持类似观点，并认定构成财务混同。

2. 资金归集不构成财务混同

在“（2019）津民终258号”一案中，法院认为，为规范国有企业集团内部资金管理制度，Z集团规定集团公司财务部资金中心负责对成员单位的资金进行集中管理，并不改变资金的所有权属性，上划资金本质上仍属其子公司Z湖南公司所有。同时，根据相关审计结论，Z湖南公司财产与Z集团的财产分别列支列收，单独核算，资产权属明确，双方往来资金财务记录清晰，不存在与Z集团混合使用银行账户及账簿的情况，故Z湖南公司财产仍具有独立性，其与Z集团不构成混同。此外，在“（2020）京01民终3005号”一案中，法院认为，在没有其他证据的情况下，仅存在资金归集行为并不必然构成财务混同。

3. 特殊案例：同一母子公司是否构成财务混同在不同法院出现不同认定

在“（2020）川01民终8612号”一案中，法院认为，根据2014年度至2016年度的财务审计报告，J成都工程公司连续三年对J集团的其他应收款期末余额达到2400余万元，虽然J成都工程公司和J集团主张上述款项系资金归集，但该资金归集行为体现了J集团对子公司J成都工程公司的控制和J成都工程公司在财务上的不独立，结合其他有关事实可认定，J集团对J成都工程公司过度支配与控制，故应否认J成都工程公司的人格，由J集团对J成都工程公司的债务承担连带责任。

但是，在“（2020）津民终6号”中，对于相同的两个公司主体且裁判时间相近的情况下，法院认为，J成都工程公司提交了2014年至2016年度的财务审计报告等证据，证明J成都工程公司已建立了独立的资金管理制度，且其与J集团之间的往来资金财务记录清晰，不存在与J集团混合使用银行账户及账簿的情况，故不构成财务混同。值得一提的是，该案的裁判文书被J集团提交给稍后审理的“（2020）川01民终8612号”一案的法官参考，但未被采纳。

综合上述三种裁判情况可以看出，法院在资金归集是否构成财务混同的问题上，由于缺乏规范的统一标准，存在较大分歧的现状，但相对可以统一的意见是，从举证责任分配角度，原告在初步举证存在资金归集关系后，被告母公司对其与子企业不存在财务混同负有举证责任，这就对国有企业集团的资金规范管理提出了更大的挑战。

对此问题，笔者认为，按照《九民纪要》关于“人民法院在个案中否认公司人格的判决的既判力仅仅约束该诉讼的各方当事人，不当然适用于涉及该公司的其他诉讼，不影响公司独立法人资格的存续。如果其他债权人提起公司人格否认诉讼，已生效判决认定的事实可以作为证据使用”的观点，一旦作出否认子公司人格的生效裁判，虽然只能当然约束案件当事人，但其认定的事实可在其他诉讼中作为证据使用，相应的严重影响也不言而喻，故应慎重对待。事实上，母子公司之间直接存在资金往来是较为常见的情况，资金归集只是一种联系更为紧密的情况，不可一概而论：

首先，就国有企业集团而言，如果资金归集具有相对完善的资金集中管理办法及双方签署的资金管理协议作为依据，在没有证据证明母子公司之间在账簿记载、财务核算、资产权属、财务人员等方面存在混同的情况下，结合《九民纪要》的观点，仅凭母子公司之间存在资金归集关系就认定构成财务混同，进而要求母公司承担责任，显然依据不足，这也与财务混同的内涵与构成条件不相符合。

其次，资金归集管理在实践中可能具有不同的模式，应根据案涉相关资金归集制度、协议以及实践操作的情况，落实资金归集管理与资金所有权、资金支取权等方面的关系，进而判断资金归集管理是实质造成子公司财务被控制或与母公司财务混同，或只是母公司对子公司资金进行的合理监督管理。

最后，退一步而言，即使法院要充分保护子公司的债权人利益，也应保持谨慎，探索是否可以通过资金归集不改变资金归属的思路作为突破口，要求母公司承担有限的补充责任，此问题可参见前文“国有企业集团资金归集的法律性质认定”的论述。

(二) 被认定为抽逃出资承担补充责任的风险

从法律风险层面看，即使资金归集未被认定构成财务混同，但资金归集意味着子企业资金的上划，如该等资金包括母公司的出资款，就可能涉嫌抽逃出资。按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》第十四条规定，公司债权人请求抽逃出资的股东在抽逃出资本息范围内对公司债务不能清偿的部分承担补充赔偿责任，人民法院应予支持。据此，在子企业不能足额清偿到期债务时，其债权人就可能以资金归集构成抽逃出资为由，要求子企业所属国有企业集团对子公司债务承担补充赔偿责任，对此类主张，法院的裁判主要分为如下两种情况：

1. 以资金归集名义将出资款上划至集团公司构成抽逃出资

在“（2020）津民终6号”一案中，法院认为，J集团在其子公司成都工程公司成立后即将投入的注册资本2000万元转出，并计为成都工程公司的应收款，J集团主张该行为属于资金归集，但该行为违反资本真实原则，严重影响成都工程公司的资产充足状况，减少了成都工程公司的债务偿还能力，对债权人权益构成损害，J集团应在转移出资本息范围内向债权人承担补充赔偿责任。

2. 以资金归集名义将出资款上划至集团公司不构成抽逃出资

在“ （2019）苏民终1285号”一案中，法院认为，虽然融投担保公司向融投集团累计转款29203万元，但从《资金结算管理办法》规定的““资金权属不变、保持相对独立”、对账函内容来看，融投集团在其子公司融投担保公司资金账户独立、分开记账、支取自由的前提下，无基础交易关系的资金往来系模拟商业银行资金归集业务在集团内部开展的资金统一管理，由子公司将资金归集至集团总公司账户，同时，融投集团已提交转账记录证明该公司已向融投担保公司累计转款33233万元，故债权人主张融投集团出逃出资29203万元，依据不足。此外，在“（2020）豫民申1040号”一案中，法院也以前述类似理由认定母公司不构成抽逃出资。

值得一提的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》第十二条[注4]对构成抽逃出资的常见情形进行了列举，但在“（2021）川0107民初783号”一案的法院则提出一个实质判断标准，可资参考：资金归集行为是否构成抽逃出资，不能仅以双方签订的《资金集中管理协议》为依据，母公司是否构成抽逃出资，应结合其行为是否造成子公司的资产实质性减少，且长期占用出资款不予归还损害公司权益综合予以考量。

综上，司法实践在以资金归集名义将出资款上划是否构成抽逃出资问题上，虽然存在分歧，但在最终认定抽逃出资时法院更为谨慎。从上述案例也可以看到，在抗辩思路上，如能证明被归集至母公司的出资款，子公司仍享有支取权，且确实进行了支取，就能相应说明以资金归集名义将出资款上划的行为与母公司占用子公司资金的违法行为存在根本不同，进而证明母公司不构成抽逃出资。

(三) 资金归集的其他法律风险

除前述两类主要法律风险外，资金归集还可能引起的其他法律风险如下：

首先，《公司法》第二十条规定，公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。实践中，由于资金归集往往是无息的，如未经其他中小股东同意而以类行政化方式直接推行，届时子公司中小股东可能提出异议，进而存在被认定滥用股东权利损害其他股东权利的风险。当然，笔者认为，如能证明资金归集不改变资金归属且子公司支取自由，将是相对有效的抗辩理由。

其次，实践中，债权人一般会在融资协议中设定融资资金用途并约定较为严重的违约责任。因此，如子公司以自己名义对外融资后，将融资资金按资金归集管理要求上划至集团公司账户，子公司将面临违反融资协议约定并承担违约责任的风险。

三、小结

综上分析，国有企业集团开展资金归集虽然具有国家出台的制度依据，但客观上仍面临多种法律风险。因此，从防控上述法律风险的角度，笔者对国有企业集团资金归集管理问题总结如下：

(一) 结合相关案例看，国有企业资金归集需做到规范管理：1. 鉴于国有企业集团与其成员单位属于相互独立的公司法人，故资金归集管理需由双方各自制定资金管理办法并进行衔接，同时双方签署资金管理协议作为依据；2. 在不影响资金管理需要的情况下，可选择在资金管理制度和协议中明确资金归集管理不改变成员单位资金权属的原则，国有企业集团作为资金代管方，并确保成员单位正常支取资金，双方对资金往来逐笔清晰记录；3. 与之配套，国有企业集团需与其成员单位之间实行独立核算、分开记账、分立账簿，资金账户相互独立、不混用，且各自的财务人员相对独立。

(二) 从司法实践看，由于资金归集管理客观上导致了子公司的账户偿债资金减少，一般还会伴随股东用子公司的资金偿还股东的债务，或者将子公司的资金有偿提供给关联公司使用的情况，一些法院出于侧重保护子公司债权人合法权益考量，可能不会过多关注资金归集管理的规范特征，进而直接认定资金归集导致财务混同。因此，国有企业集团在遇到此类诉讼的应对思路上，除举证证明资金归集管理规范而不存在财务混同外，如资金管理制度和协议具有相应条款，还可退而求其次的提出，资金归集并未改变资金归属，故国有企业集团仅在归集子公司资金余额范围内对其债务承担有限责任。

(三) 国有企业集团在非全资子公司推行资金归集管理时，最好由公司股东会作出决议同意。此外，如需将子公司的融资资金向上归集，在子公司签署的融资协议没有明确许可条款时，应与债权人沟通确定是否可行，以避免违约。

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注释及参考文献：

[1] 比如，《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》（国资厅发评价〔2012〕45号）、《关于进一步做好中央企业增收节支工作有关事项的通知》（国资发评价〔2015〕40号）、《上海市国有资产监督管理委员会关于进一步加强市国资委委管企业资金管理的通知》（沪国资委评价〔2013〕172号）、《天津市人民政府国有资产监督管理委员会关于印发加强市管企业资金集中管控工作指导意见的通知》（ 津国资财经〔2014〕4号）、《安徽省人民政府国有资产监督管理委员会关于推进省属企业资金集中管理工作的指导意见》（ 皖国资评价〔2012〕51号）等。

[2] 因实践中应用相对较少，本文对国有企业集团通过设立财务公司进行资金集中管理的模式暂不做讨论。

[3] 比如，在“（2017）渝01民终7843号”一案中显示，虽然某装备集团公司和建工集团公司对下属公司的资金实行归集管理，但其相关财务管理制度和资金管理办法规定，资金集中管理遵循归属不变的原则，不改变成员单位资金权属，不影响成员单位正常资金使用。

[4]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》第十二条：公司成立后，公司、股东或者公司债权人以相关股东的行为符合下列情形之一且损害公司权益为由，请求认定该股东抽逃出资的，人民法院应予支持：（一）制作虚假财务会计报表虚增利润进行分配；（二）通过虚构债权债务关系将其出资转出；（三）利用关联交易将出资转出；（四）其他未经法定程序将出资抽回的行为。

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作者简介

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刘小进

国浩成都管理合伙人

业务领域：资本市场、国企合规管理、公司并购

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